城乡一体中国住房制度体系构想
 日期:2015-11-25 13:08:52   阅读:

作者:倪鹏飞

  住房问题是个十分复杂的问题,也是一个关乎人类生存和发展的重大问题,住房制度对住房问题的解决发挥着基础性和决定性的作用。中国住房城乡制度及改革促进住房的发展,但住房制度仍存在严重的问题,也难以适应中国经济和tb通博首页登录化的发展。解决中国城乡住房问题,必须深化住房制度改革,构建城乡一体的住房制度体系。

  一、中国城乡的住房制度及其改革

  自中华人民共和国成立以来,中国城乡住房有诸多不同。成本价格不同:城镇住房成本较高,农村住房成本较高。建构标准不同:tb通博首页登录是楼宇式结构,农村是庭院结构。质量功能不同:相对于城镇住房,农村住房质量差,成套率低。配套环境不同:相对于城镇住房,农村基础设施配套落后,居住环境杂乱,公共服务水平较低。作为整个经济制度体系的子系统,和其它许多制度一样,中国城乡住房制度是不同和分割的。

  1.建国以来的农村住房制度及成就

  农村住房制度自中华人民共和国成立之初就已确定至今没变。中国农村住房制度的基本特点可以概括为“一供、二权、三非、四自”。“一供”是政府规定一户农民可获得一处住房用地(宅基地);“二权”是居民拥有自己住宅的财产权和住宅用地(宅基地)的使用权;“三非”是住宅用地(宅基地)所有权属集体非农户,住宅非商品不可以出售出租,住宅非抵押质押品;“四自”是农户的住房由农户自筹资金,自己建造,供自家居住,自己负责维护管理。

  这种普惠式的具有保障性质的住房制度,保证了农村社会稳定,实现了人人享有住房。改革开放后,农民收入的提高,农民的建房能力和热情大幅提高,中国农民经历了四次建房浪潮。1980年代,土坯变砖瓦;1990年砖瓦变砖混;2000年代,砖混变楼房;2010年楼房变城镇住房。农村住房面貌发生了翻天覆地的变化,农村住房建设取得巨大成就,农民人均居住面:从1978年的9平米到2011年的36平米。

  2.改革前的城镇住房制度

  在1949-1979年的计划经济体制下,中国城镇实行公有计划配给的住房制度:住房由国家按计划确定投资并将投资额度配给各职工单位,单位负责住房建设、分配、管理、维修;住房产权属公有,以实物的形式分配给职工租住,职工支付的象征性租赁远低于成本折旧;住房是福利物品,不可以出售、转让和出租。这种制度,无法公平、有效地解决城镇居民的住房问题,而且还衍生出许多问题。1980年中国tb通博首页登录人均住宅面积只有7.18平方米。

  3.城镇住房制度改革及成就

  基于原有住房制度存在的种种弊端,从1979年开始,国家主要沿着五条路径实施改革突破:对存量公房实行提租和向职工出售,对职工实行货币化分配,建立新旧住房的商品市场,建立住房保障体系,建立住房公积金制度。

  1979年国家进行将住宅出售给职工的试点,1986年中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策,“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。1993年国务院第三次房改工作会议提出实施“以出售公房为重点,售、租、建并举”的新方案。1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》:建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度,实行住房商品化、保障化、专业化与社会化。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革的决定》:全面停止住房实物分配,实行住房分配货币化,建立以经济适用房为主体的住房供应体系,建立住房公积金制度。2003年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知(国发[2003]18号)指出:“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。2007年出台《国务院关于解决tb通博首页登录低收入家庭住房困难的若干意见》,决定建立多层次住房保障体系建设。

  经过30多年的改革,中国基本建立了社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度体系框架。初步建立了:住房多层次的住房供给体系,私有化的产权,多元化的投资,专业化的生产,社会化的服务,市场化的交换,货币化的分配,家庭化的消费。城镇居民人均居住面积、住房质量和住房成套率大大提高,住房配套设施、公共服务和居住环境获得极大改善。tb通博首页登录居民人均住宅面积从1980年的7.18平方米到2010年30平方米(户籍人口计算)。

  二、中国城乡的住房制度存在的问题

  尽管农村住房制度和城镇住房制度的改革取得了巨大的成绩,城乡住房及其配套制度不仅存在严重的问题,而且难以适应城镇化的要求。

  1.城乡住房市场和保障分割

  第一,城乡住房标准不一体。目前城乡人均住房建设用地和住房面积没有明确的标准,更没有实现城乡统一,总体上农村远高于城镇;第二,城乡规划不一体。城乡住房的规划和布局是分割的。49%农村没有编制住房规划,还有一些农村住房布局分散零乱,功能区分不明;第三,城乡管理不一体。一方面,政府管理缺失,农民建房依法进行规划建设审批的仅占30%左右。另一方面,政府过度干预,一些地方政府强制农民集中居住或上楼居住。第四,城乡住房市场分割。tb通博首页登录居民不能在农村购买或者建设住房,也无法平等获得城镇居民购房的土地、税收和金融政策优惠。第五,城乡住房保障分割。城镇居民不能分享农村住房保障;农村居民无法获得tb通博首页登录住房社会保障。

  2.城乡住房供应体系不同且都不健全

  第一,城镇住房过度商品化。中国住房制度市场取向的改革,将绝大多数城镇居民完全推向市场。城镇居民住房保障比例急剧下降,2010年城镇住房保障人口占全部人口比例仅达7%左右,尽管中国“十二五规划”提出到2015年城镇家庭保障对象的比例达到20%的目标。超过占城镇总人口50%以上的中低收入居民、新就业人口、外来务工人员,不能完全依靠自身通过市场解决住房,却被排除在保障范围之外。第二,农村住房完全非商品化。在农村,绝大多数农民经过乡镇政府审批,获得无偿使用属于集体组织所有的宅基地,通过自筹资金或政府援助建立的住房,本质上属于保障性住房,不是商品。农民没有完全产权,可以继承,但不能出售或抵押。

  3.城乡住房保障制度不同且都不健全

  第一,在城镇,常住tb通博首页登录的中间收入及以下家庭的住房保障整体缺失;形式多样,界限不明,标准不清;缺乏完善的准入、轮候、退出机制;缺乏可持续的投资、融资、建设、管理、运营与管理的机制;第二,在农村,住房普遍具有保障性,但保障制度不规范。 一方面,没有制定严格的宅基地和住房标准。没有建立超标准的收费和征税制度,不仅农户都享受到住房保障,而且获得更多宅基地等高收入和特权阶层比低收入的弱势群体获得更多的保障福利。

  4.城乡基本住房制度不同且都不健全

  第一,在产权制度方面,在城镇,具有保障性的商品房产权和结构不清晰;在农村,自建住房的股权结构不清晰;第二,在开发与销售方面,城镇所有住房均由开发公司建设,导致住房开发和住房市场的开发商垄断;农村住房由农民和集体组织自建,缺乏监管导致部分农户超标准占用土地建房;tb通博首页登录房价高涨,导致郊区农民和集体组织大建不完全产权住房,并通过黑市出售。第三,在租赁方面,在城镇,缺乏有效的租户利益保障制度,城镇住房租赁市场比例低;在郊区,大量的小产权房被非法租赁。第四,在分配方面,在城镇,建立了住房分配货币化制度,但没有建立货币化补贴随房价增长自动同比增长的机制,货币补贴额度难以购租商品房。在农村,一些经济条件好和特权阶层占用更多宅基地建房。另一些农民建房无法取得合法的宅基地;在郊区,部分农民通过出售不完全产权房获得不公平收益。第五,在消费方面,城乡都存在占用更多住房相关资源没有调节和限制。

  5.城乡土地制度不同且分割

  制度不同:tb通博首页登录土地属于国家所有,使用权有尝试使用可以自由转让;农村土地属于集体所有,农村集体土地无偿使用但不能自由转让。城乡分割:城乡土地不能自由流转。tb通博首页登录规划区的集体土地,通过政府强制性征用可以转为国有,由政府有偿出让使用权的制度,但不能相反;城镇土地出让收益主要归地方的制度安排;城乡土地缺乏相关的产权管理制度安排;土地行政管理制度不合理,土地职能部门无法监管同级政府。

  6. 城乡住房金融制度不同且都不健全

  在城镇,住房融资主要来自商业信贷的失衡的金融体系;商业信贷的利率非市场化及高存贷差;基本政策性金融体系缺失;公积金远未覆盖全部城镇保障家庭,尤其是低收入家庭,城镇个体户和外来人口;补贴与收入及缴存成正比的公积金制度设计不合理;住房公积金制度与其他保障性基金隔绝。在农村,没有基本的住房商业性和政策性住房金融体系。由于农村土地不能用于抵押,也无法获得商业信贷和其他融资。农村住房主要由农村家庭依靠家庭投资或民间融资实现,家庭状况及融资能力不同住房差异较大,投资和融资缺乏稳定和可持续性。困难群众的政府财政支持没有性稳定的制度安排。

  7.城乡房地产税不统一且都不合理

  在城乡,调节收入分配的整体税收体系没形成;在农村,整体税收制度体系包括房地产税没有建立;在城镇,房地产税课税范围过窄、免税范围宽,计税缺乏差别和累进性,流转环节税费种类多、税费重,保有环节税种少、税负轻;缺乏稳定、规范、健全的保障性住房投资、融资和消费等税费减免政策。

  8.城乡住房相关制度环境的冲突

  第一,公共产品与服务供给的户籍歧视。地方政府不提供非户籍居民的住房保障等一些公共产品与服务。第二,收入分配制度有缺陷。最低工资标准低且没有形成最低工资标准稳步增长的机制,贫困线标准和最低生活标准偏低,个别行业、部门和地区的行政垄断。第三,政府纵向财权与事权的不对称。自1994年分税制改革以来,国家同时实现了事权下放和财权上收,地方政府差不多以全国40%的收入支撑全国60%以上的公共产品与公共服务。第四,政府有关住房的纵向分工不明确。在房地产的调控与监管方面,在住房保障的投资、建设和管理等方面,各级政府还没有明确的分工和清晰、合理的制度性安排。

  三、中国城乡人口迁徙与流动

  1. 中国过去城乡人口的迁徙与流动

  城乡人口变化剧烈:第三次人口普查:1982年总人口10.32亿人。农村人口8.25亿,tb通博首页登录人口2.07亿;第六次人口普查:2010年,总人口13.4亿,农村人口6.7多亿,tb通博首页登录人口6.6多亿。

  区域人口流动快速:1978年底东、中、西部地区tb通博首页登录的比例为1:2.2:0.6;tb通博首页登录人口的比例为1:0.69:0.33。2007年东、中、西部地区tb通博首页登录比例为1:0.9:0.4,tb通博首页登录人口的比例为1:0.51:0.27。

  现代城镇快速崛起:1982年236个tb通博首页登录,2664个镇;2010年,665个tb通博首页登录,19410个镇。

  传统农村大量消失:自2000年至2010年,我国自然村由363万个锐减至271万个,其中包含大量传统村落。

  2.中国未来城乡人口发展及其迁徙

  按照中国卫生和计划生育委员会的估计:2025年中国总人口接近15亿的峰值,2020年14.8亿。由于中国处在全球化、市场化和tb通博首页登录化的加速期,未来农村人口以及自然环境条件较差地区的人口将稳定减少,人口主要由农村向tb通博首页登录、小城镇向大都市流动,同时在tb通博首页登录和区域之间不均衡的频繁流动,也存在一定的tb通博首页登录向乡村流动的趋势。

  2020年中国tb通博首页登录化率将达60%,tb通博首页登录人口8.88亿;农村人口5.92亿。与2010年相比tb通博首页登录人口净增加2.28亿;农村人口净减少0.80亿(加上2.2亿非户籍常住流动人口完全转移到城镇,实际减少3亿多)。

  四、中国城乡住房的现状问题与未来趋势挑战

  1. 中国国城镇住房状况问题与未来挑战

  (1)中国城镇住房总体状况与结构问题

  城镇住房总体短缺。2010年住房总建筑面积约为138亿平方米(根据住建部有关数据得出)。国土部不完全统计:2010年郊区及城中村小产权房66万平米,计算可得:城镇人均居住面积可达24平米。(按照171亿平米(按50%可利用),人口7.1(其中,常住人口6.6亿,暂住人口0.5亿)。

  城镇居民严重不均。综合一些调查(中国国情研究会,2006;樊学志,2007;国家统计局,2010,上海市统计局,2010)估计具体构成:

  城镇4.4亿户籍常住人口的住房状况:

  50%的户籍人口(2.2亿)基本解决。其中,在4.4亿户籍人口中,城镇人口中有50%的家庭,人均收入在40平米以上,基本解决了住房(2.2亿人)。其中15%的家庭可出租住房,10%的居民也通过廉租房、经济适用房解决了(0.44亿人);10%是集体户口的大中专学生居住集体宿舍(0.44亿)。

  50%的户籍人口(2.2亿)没有解决。其中,有20%的户籍人口住房没有解决(0.88亿):10%的低收入和低收入年轻家庭租房困难,10%的棚户区居民住房困难。有30%的户籍人口住房需要改善(0.88亿):10%的房改家庭(人均住房面积20平米)需要改善住房,10%中等收入家庭租房困难,10%高收入家庭需要市场购房。

  城镇2.2亿人非户籍常住人口的住房状况:

  40%的人口得到解决(0.88亿)。10%住在条件较好的职工集体宿舍中(0.22亿),10%流动人口(0.22亿人)购买住房,10%的流动人口有能力租赁住房,10%的流动人口与户籍人口一起居住(0.22亿);70%的人口住房比较困难(1.52亿)。其中,20%的流动人口(0.22亿)居住在条件较差的集体宿舍里,50%的居民居住在条件比较差的商品房和小产权房中,10%的流动人口需要市场购房;目前政府至少需要解决20%(0.44)流动人口的住房问题。

  城镇暂住人口1亿人的住房状况:30%较好解决。20%投亲靠友居住,10%住宾馆饭店;70%住房困难。10%租住在商品房中,60%租住条件恶劣的小产权房城中村之中。

  (2)城镇住房趋势与挑战

  2020年,在城镇,人均35平米,户均1:1.2套。我国城镇住宅存量将达到310.8亿平米。高收入家庭实现乐居:户均达到1:1.5套。 提供面积较大、功能齐全、质量较高;中等及以下收入家庭实现康居:实现到“人均一间”,户均达到1:1套。低收入家庭实现安居:实现“户均一套”,1:1;提供面积不大、功能齐全、质量可靠的保障性住房,确保“住有所居”。

  2.中国农村住房状况问题与未来挑战

  (1)中国农村住房总体状况与结构问题

  农村住房总体过剩:目前总面积达311.5亿平方米(根据农村户籍人口8.9亿,人均36平米计算),农村住房实际达到人均46.5平米(人均常住人口6.7计算)。

  农村居民严重不均。第一,40%的(3.2亿)流动到tb通博首页登录的农村户籍流动人口,有20%左右,至少6千万套住房处在闲置。第二,10%人口(0.8亿)拥有两套以上房家庭。第三,在农村和tb通博首页登录同时拥有住房。10%的农村居民住房处在困难状态。第四,城乡结合部10%(0.89亿)的农村户籍人口,另外拥有郊区不完全产权房66亿,这部分人口实际拥有住房达到人均达74平米。

  (2)农村住房趋势与挑战

  2020年,在农村,人均45平米,户均1:1.5套. 农村人口5.92亿人,266亿平米;农村家庭2亿个,住宅3亿套。农村将净减少45亿平米。低收入家庭和五保户实现““一户一房安居保障房;普通家庭实现标准的“一户一宅”或“一户两宅”康居房,户均1:1.2;高收入家庭超越一户一宅”或“一户两宅” ,户均1:1.5。

  3. 中国城乡住房的现状问题与未来趋势挑战

  (1)中国城乡住房的总体现状与问题

  住房总体不足。2010年全部城乡住房大约449.5亿(小产权房66亿,515.5亿),六普发现:2010年总人口为13.4亿,人均33.5平米。考虑小产权房已达38.5平米。

  住房结构问题:城镇总体不足,分布严重不均;农村住房大量空置,功能设施、配套环境比较差。

  (2)城乡住房总体趋势与挑战

  按照“住有所居”的小康目标,2020年城乡人均总体应达到35.9平米,实现“一户一房”,住房总面积应达532.4亿平米。总共需增加:532.4-449.5=82.9亿;但其中,tb通博首页登录增加: 310.8-138-33=139.8亿建筑平米;农村住房应减少:266-311.5=-45亿。同时确保城乡基础设施的一体化、网络化和便捷化,公共服务的完善化和高质量。

  五、 城乡一体的住房制度体系总体设计

  有鉴于城乡住房制度存在的问题以及未来经济发展和城镇化的趋势,必须全面深化城乡住房制度及其相关配套制度的改革,建立政府与市场结合的城乡一体的住房制度体系,建立“低端有保障,中端有支持,高端有约束,三端相衔接”的城乡住房供应体系,建立富有弹性的城乡住房自由流动机制和增减平衡市场机制,建立城乡一体的相关配套制度,保证城乡之间不同收入水平居民通过市场和保障获得适当住房,并随其收入变化和空间迁徙而动态调整。

  1. 构建城乡一体的住房制度体系

  第一,城乡规划一体。国家制定城乡一体的经济、社会、环境,人口、资源与住房的发展和空间布局的科学规划。各地区建立辖区内城乡一体的的经济、社会、环境,人口、资源与住房的发展和空间布局规划。

  第二,城乡管理一体。将城乡住房按照统一平台、分类实施、独立编码、封闭运作、预留接口、逐步过渡进行城乡房屋登记管理。

  第三,城乡市场一体。城乡商品房市场一体化,农村居民可以到tb通博首页登录租购住房房,tb通博首页登录居民也可进入农村租购住房房。建立农村住房先实现完全产权,再进入市场合法转让的制度。城乡商品房市场实现统一。城乡商品房实现同权同价。

  第四,城乡保障一体。城乡住房保障一体化,tb通博首页登录居民可在规划许可的情况下,在农村建立保障房,供tb通博首页登录居民居住;农村迁徙到tb通博首页登录后,可以享受tb通博首页登录的住房保障;

  第五,城乡人地平衡。当tb通博首页登录地区人口增加,农村地区人口减少时,相应地农村地区住房和建设用地减少,tb通博首页登录地区相应扩大。tb通博首页登录人口增加,建立城乡人房平衡机制。

  2.建立城乡一体的住房供应体系

  住房供应体系因为城乡居民收入不同,应该具有多层次性,但总体上可分为三层:

  在城镇,针对高收入的高档商品房乐居住房体系(享受金融和税收政策调节),针对中等收入及以下普通商品房康居住房体系(享受优惠的土地、金融和税收政策支持),针对低收入和最低收入的政策性住房安居住房体系(享受的土地、金融和税收政策保障)。

  同样,在农村,针对低收入和最低收入家庭,由集体组织和国家投资建立,产权归集体所有(享受的土地、金融和税收政策保障)。针对大多数中间收入家庭,在各地政府制定自居标准内,无偿使用宅基地,农民自建房(享受优惠的金融和税收政策支持)。

  针对少数高收入家庭,在各地政府制定自住标准外,有偿使用宅基地和农村建设用地,自建和代建(超过规定的宅基地标准)商品房,用于自住或出售(享受的土地、金融和税收政策调节)tb通博首页登录居民。建立城乡一体的市场体系,城乡居民可以在城乡之间购买商品房;建立城乡一体的住房保障统筹机制,也可以互相享受住房保障。

  3.建立城乡一体的住房基本制度

  第一,自有为主的产权制度。城乡住房产权主要包括:完全自有产权、共有产权、法人产权、集体产权和国有产权。考虑全球发展趋势以及中国的传统观念等因素,中国的城乡住房的产权可以私有为主。

  第二,多元竞争的开发制度。打破住房开发的垄断,形成城乡一体的政府(或委托开发公司)、集体组织(或委托开发公司)、开发公司、住房合作社和业主自己开发相互竞争的多元开发格局。

  第三,租售并举的交换制度。城乡住房交换体系也应由租售两类构成,不过城乡之间、区域之间、不同收入居民、不同年龄的居民,住房租购比例是有差异的。

  第四,实物与货币并存的分配制度。城乡住房分配应采取实物分配和货币分配两种形式。城乡之间实物与货币分配方式的比例可有所不同。

  第五,“一户一房” 的消费制度。由于中国处在tb通博首页登录化的加速期,大量的农村家庭向tb通博首页登录迁徙额流动过程中,应实行保证“一户一房”,允许“一户两房”,禁止“一户多房”的消费政策。城乡之间、地区之间的具体标准可有所不同。

  4.城乡一体的住房配套制度

  建立城乡一体的住房土地制度。逐步建立城乡土地所有权的国家所有和使用权的法人和自然人拥有的制度。城镇商品房用地有偿使用,保障房用地无偿或优惠使用;农村自住宅基地和保障住房用地无偿使用,超额的宅基地有偿使用制度;全国城乡住房用地实行“总量控制,结构调整,占补平衡,市场交换”,建立“住房土地指标随人口流动”的制度。建立城乡一体的土地垂直行政监管制度。

  构建城乡一体的住房金融体系。健全宏观金融制度体系,构建地方政府的市政债券融资平台,健全私人参与公共服务投融资的制度。 建立城乡商品性和保障性住房的金融市场体系、金融机构体系、金融政策体系。完善住房金融的监管制度。

  实行城乡房地产的税收全覆盖和统一税收制度。对于特别性质和用途的房地产,实行程度不同的税费减免制度。改革房地产的税制体系和征管机制,建立商品住房消费和投资的税收调节制度。建立保障性住房投资、开发或消费的税费减免制度。

  建立中央与地方“分工合理,权责对称”的财税体制。增加中央政府公共服务的分担份额,扩大地方政府税费收入的分成比重。逐步建立城乡一体的户籍登记制度、社会保障制度、收入分配制度。建立社会保障和公共服务随人口转移的制度。

 

 

来源:中国社会科学院tb通博首页登录与竞争力研究中心

 
 
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